Reflexões e caminhos para a garantia da conectividade significativa na Amazônia

[publicação original anexa em PDF]
Publicado no site do Instituto NUPEF, aqui.

SUMÁRIO

1. Apresentação

1.1. Sobre as organizações

1.2. Qual o objetivo deste documento?

2. Contextos e diagnósticos

2.1. A conectividade na Amazônia Legal é profundamente desigual, tanto em termos de infraestrutura quanto de qualidade de acesso

2.2. A digitalização de serviços públicos, sem políticas de letramento digital e inclusão efetiva, tende a aprofundar desigualdades sociais

2.3. A ausência de energia elétrica continua sendo uma barreira estruturante, anterior à própria expansão digital

2.4. A chegada da Starlink ao Brasil ocorreu de forma desarticulada, sem transparência ou estudos técnicos publicados, e sua operação segue à margem do planejamento estatal

2.5. As políticas públicas federais avançaram nos últimos anos, mas ainda sofrem com fragmentação normativa, sobreposição de competências e baixa articulação entre esferas de governo

2.6. Redes comunitárias, importantes para garantir acesso em regiões isoladas, enfrentam entraves regulatórios impostas pela Anatel à adoção de critérios técnicos sem considerar de forma integrada os aspectos sociais e políticos envolvidos

2.7. A autonomia tecnológica das comunidades não pode depender exclusivamente da Starlink nem da iniciativa comunitária

3. Recomendações

4. Referências

1. Apresentação

1.1 Sobre as organizações

O que é o InternetLab?

O InternetLab é um centro independente de pesquisa interdisciplinar, que produz conhecimento e promove o debate em diferentes áreas que envolvem tecnologia, direitos e políticas públicas. Somos uma entidade sem fins lucrativos baseada em São Paulo, que atua como ponto de articulação entre pesquisadores e representantes dos setores público, privado e da sociedade civil. Partimos da ideia de que a formulação de boas políticas públicas depende de diagnósticos mais precisos sobre a relação entre as novas tecnologias de informação e comunicação – como a internet – e os direitos das pessoas.

Saiba mais: internetlab.org.br

O que é o Nupef?

O Instituto Nupef é uma organização social brasileira que se dedica, desde 2005, a produzir e disseminar conhecimentos sobre o uso efetivo e seguro das Tecnologias da Informação e da Comunicação (TICs). Trabalhamos para promover os direitos humanos e a justiça socioambiental por meio do uso seguro das TICs a partir de duas principais áreas programáticas: Direito à Conectividade e à Proteção territorial e Infraestrutura Resiliente e Segurança da Informação. Integramos saberes tradicionais e conhecimento especializado para aumentar a apropriação dessas tecnologias pelas organizações da sociedade civil, movimentos sociais e comunidades em situação de vulnerabilidade social, atuando na interseção entre tecnologia e território e contribuindo, assim, para a resiliência comunitária e para promoção da justiça socioambiental.

Saiba Mais: nupef.org.br

1.2 Qual o objetivo deste documento?

A universalização da conectividade no Brasil permanece como um desafio, especialmente em territórios indígenas, quilombolas e populações extrativistas da Amazônia. Nesse contexto, a ausência de infraestrutura, as barreiras geográficas, a baixa competitividade entre prestadores de serviço e a dificuldade de formulação de políticas públicas adequadas reforçam a exclusão digital.

A partir de 2021, os satélites de baixa órbita (LEOs) ganharam centralidade no debate sobre conectividade, apresentados como solução para regiões remotas. Em 2022, a Anatel autorizou a Starlink, da SpaceX, a operar milhares de satélites no Brasil, incluindo a Amazônia. Embora essa tecnologia tenha ampliado as possibilidades de conexão, sua rápida expansão, sem políticas públicas que considerem as especificidades locais, levanta preocupações sobre concentração econômica, autonomia das comunidades, impactos sociais e culturais, inclusão digital limitada, regulação insuficiente e segurança dos dados.

Foi nesse cenário que o InternetLab e o Instituto Nupef, com apoio da Fundação Ford, desenvolveram o Projeto Redes na Floresta, com o objetivo de produzir materiais de referência que contribuam para pesquisadores, gestores públicos, academia e sociedade civil na formulação de estratégias de universalização da conectividade na Amazônia.

Este documento resulta de um ciclo de pesquisas realizadas pelas duas organizações:

• O InternetLab, por meio do relatório “Redes na floresta: mapeamento das políticas de conectividade na região amazônica brasileira”, apresentou um diagnóstico regulatório e institucional detalhado, baseado em entrevistas, pedidos de acesso à informação e análises jurídico-regulatórias. [acesse o documento completo aqui]

• O Instituto Nupef, em “Conectividade na Amazônia e além: Starlink e redes comunitárias em perspectiva”, analisou a conectividade em áreas remotas a partir de sua experiência prática com redes comunitárias na Amazônia Legal, destacando os aspectos técnicos, econômicos e políticos do uso da Starlink, além de incorporar à pesquisa sua experiência no desenvolvimento de redes comunitárias e na experimentação de novas tecnologias, como o uso dos espaços em branco do espectro de TV (TVWS) para ampliar a propagação de sinal em florestas densas.

Assim, a partir dos achados das duas pesquisas, este documento busca oferecer um diagnóstico sobre os desafios de conectividade na Amazônia e apresentar recomendações para o Poder Público e para provedores de internet, defendendo uma abordagem que una viabilidade técnica, garantia de direitos e valores democráticos.

2. Contextos e diagnósticos

A seguir, apresentamos os principais diagnósticos e achados de contexto produzidos a partir da atuação articulada entre o InternetLab e o Instituto Nupef no âmbito do Projeto Redes na Floresta. Tais diagnósticos não apenas revelam a persistência de obstáculos estruturais à universalização da conectividade na Amazônia, vinculados a fatores regulatórios, geográficos e políticos, mas também problematizam os efeitos da incorporação de soluções tecnológicas emergentes, em especial os satélites de baixa órbita, sobre os modos de vida, as condições de autonomia e os direitos de populações indígenas, quilombolas e extrativistas.

Mais do que um exercício descritivo, a apresentação desses achados busca oferecer uma base de evidências que permita compreender, de forma crítica, os desafios e as potencialidades da conectividade na região. A intenção é subsidiar a formulação de políticas, estratégias e práticas capazes de articular inovação tecnológica, garantia de direitos e respeito às especificidades socioculturais das comunidades envolvidas.

2.1. A conectividade na Amazônia Legal é profundamente desigual, tanto em termos de infraestrutura quanto de qualidade de acesso

Partimos do pressuposto de que o simples acesso à internet não é suficiente para superar a exclusão digital, sendo necessário estruturar políticas que garantam uma conectividade significativa¹ das comunidades da Amazônia Legal²— ou seja, que considerem um conjunto mais amplo de condições de acesso e de uso, para além da mera conexão.

Na busca pela mensuração da conectividade significativa³ no Brasil, o estudo do NIC.br revelou três principais tendências: (i) o número de usuários com conectividade significativa é consideravelmente menor do que o de pessoas com acesso à internet; (ii) há desigualdades de acesso à conexão de qualidade marcadas por gênero e território, sendo que homens e habitantes de áreas urbanas são os que figuram com maior conectividade significativa; e (iii) indivíduos com conectividade significativa têm mais chances de acessar serviços essenciais online.

Essas desigualdades no acesso também foram pontuadas na pesquisa TIC Domicílios de 2023, que indica uma sobreposição de vulnerabilidades nas regiões mais desfavorecidas do país. Nesse cenário, a região Norte se destaca como uma das mais desafiadoras em termos de conectividade significativa, pois apenas 11% da população alcança os níveis mais altos da escala, enquanto 44% figura no grupo com as piores condições de acesso.

Os resultados da TIC Domicílios⁴ apontam que 84% dos lares brasileiros têm algum tipo de acesso à internet. No entanto, enquanto Sul e Sudeste apresentam 89% e 85% dos domicílios conectados, respectivamente, os índices caem para 80% no Nordeste e 78% no Norte.⁵ Entre os motivos para a falta de acesso à internet está o preço da conexão. No Nordeste e Norte — que apresentam as menores rendas per capita do país — 27% e 35% dos entrevistados, respectivamente, afirmam que “o preço é muito caro”. No Sul e Sudeste, os percentuais são de 15% e 24%. Além disso, a internet na região Norte é a mais cara do país: 37% dos domicílios pagam entre R$101 e R$150, e 5% pagam mais de R$150.

A desigualdade se acentua ainda mais quando observada a velocidade da conexão: 39% e 32% dos lares no Sul e Sudeste têm velocidade igual ou superior a 51 Mbit/s, frente a apenas 18% no Nordeste e 24% no Norte. Além disso, a região Norte concentra o maior índice de pessoas que não sabem informar a velocidade da conexão (21%)⁶. O gráfico a seguir apresenta as medianas de velocidade de download em municípios da Amazônia Legal, evidenciando uma disparidade relevante entre capitais e demais municípios: enquanto as capitais apresentam medianas de 83,4 Mbit/s, os demais municípios analisados não ultrapassam 47,92 Mbit/s.

 

Fonte: Relatório Redes na Floresta (InternetLab, 2025).

Há disparidade também na distribuição de redes de telecomunicações que dão suporte à conexão à internet. De acordo com o Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações (PERT) da Anatel, publicado em julho de 2025, 78,3% dos municípios brasileiros eram atendidos por backhaul de fibra óptica — a rede de transporte de alta capacidade essencial para oferecer internet de qualidade. Um total de 1.207 municípios brasileiros dependiam de soluções inferiores ou não tinham rede adequada. A ausência dessa infraestrutura afeta, sobretudo, localidades nas regiões Norte e Nordeste, além de parte do norte de Minas Gerais.

Como destaca o Idec⁷, distâncias inóspitas e baixa atratividade econômica para o setor privado reduzem a presença de serviços. Em muitas localidades, sequer há previsão de internet, onde existe é instável, lenta e cara, o que inviabiliza o uso pleno da rede como meio de acesso a direitos e comunicação.

O acesso precário à internet na Amazônia Legal decorre de um conjunto de fatores estruturais, que articulam desigualdades econômicas, territoriais e infraestruturais. A limitada cobertura, a baixa qualidade do sinal, os altos custos de conexão, o acesso restrito a dispositivos e a insuficiência energética conformam um cenário que compromete a universalização da conectividade.

Esse cenário de conectividade na Amazônia elucida as lacunas estruturais que explicam a crescente relevância de satélites de baixa órbita como alternativa viável na região. A chegada de provedores como a Starlink — sistema de internet via satélite da SpaceX — com satélites de baixa órbita prometendo acesso à internet a preços mais baixos e com facilidades de implantação gerou uma expectativa de que esta alternativa pudesse mudar o cenário de conectividade no Brasil. 

Nesse vácuo de implementação efetiva, abriu-se, portanto, espaço para soluções de mercado desatreladas de qualquer política pública nacional. Para analistas como Steve Song, a entrada da Starlink na Amazônia representou um caso emblemático do chamado “colonialismo digital” (SONG, 2024). Esse cenário não é exclusivo da Starlink. Outras big techs, como a Amazon com o projeto Kuiper, já demonstraram interesse em ocupar o espaço digital brasileiro, apoiadas em negociações de alto nível, inclusive envolvendo ex-diretores da CIA em reuniões sobre cibersegurança e promessas de investimentos bilionários em infraestrutura. A ameaça, portanto, é a continuidade de um modelo de dependência em que o controle dos dados e da infraestrutura fica em mãos externas.

A Amazônia, historicamente alvo de exploração, hoje sofre uma atualização desse processo. A coleta massiva de dados — culturais, ambientais e pessoais — transforma indivíduos e comunidades em fontes de informação para o mercado global, sem mecanismos de proteção ou compensação justa. A sucessão de políticas nacionais para universalização da banda larga, embora bem elaboradas em termos normativos, não se traduziu em ação efetiva. O vazio deixado pela não implementação abriu caminho para que empresas estrangeiras ocupassem o espaço com seus próprios interesses, reproduzindo práticas de exploração e dependência que reforçam o colonialismo digital sobre a Amazônia e suas populações.

Este cenário evidencia que a superação das desigualdades digitais na região amazônica exige uma mudança de paradigma: em vez de uma visão meramente da infraestrutura, é preciso uma compreensão contextualizada da conectividade como direito fundamental, capaz de viabilizar o exercício de outras garantias constitucionalmente asseguradas.

2.2. A digitalização de serviços públicos, sem políticas de letramento digital e inclusão efetiva, tende a aprofundar desigualdades sociais

Durante a construção da pesquisa Redes na Floresta, foram realizadas entrevistas com pesquisadores, jornalistas e representantes da sociedade civil, que destacaram o papel basilar da conexão de internet como ferramenta de comunicação e porta de acesso a outros direitos, como saúde e educação. De fato, é possível observar hoje no Brasil um processo intenso de digitalização do governo, o que implica também na digitalização de políticas públicas como um todo.

A transformação digital, muitas vezes restrita a essa digitalização, bem como a terminologia de “Governo Digital”, são frequentemente associadas a iniciativas que buscam a simplificação do acesso a serviços, o fortalecimento da confiança e proximidade entre Estado e cidadãos, e um maior uso e geração de dados significativos que permitiriam a otimização de processos e de políticas públicas. Dessa forma, o acesso a tecnologias e serviços digitais, por meio da internet, gradativamente passam a ser uma das principais formas de cidadãos acessarem e exercerem seus direitos.

Os relatos obtidos através das entrevistas conduzidas pelo InternetLab evidenciaram como a ausência de conectividade pode significar, na prática, a exclusão de parcela da população de serviços e processos essenciais, os quais podem ser divididos nas seguintes categorias:
 

• Aposentadoria e benefícios para famílias em situação de pobreza e extrema pobreza: as dificuldades de conexão impedem que parte das pessoas tenham acesso à aposentadoria ou benefícios de transferência de renda. Com a migração de boa parte do atendimento do INSS para o digital — por meio da plataforma “Meu Inss”, acessada via gov.br — o acesso à Internet tornou-se crucial para que os moradores não precisem se deslocar até a cidade para solicitar benefícios, ou resolver seus problemas e pendências com aposentadoria, o que agiliza o processo.

• Além do INSS, o acesso ao CadÚnico (Cadastro para Programas Sociais do Governo Federal) – porta de entrada para programas de assistência social como Bolsa Família, Auxílio-Gás, Programa Minha Casa, Minha Vida etc., – também passou por um processo de digitalização. A migração dos atendimentos para o ambiente online, e a preferência das próprias entidades governamentais pela resolução dos problemas por esse meio, prejudica o acesso a direitos básicos de parte da população que não tem acesso à internet de qualidade.

• Educação: Foram relatadas, ao longo das pesquisas, dificuldades dos jovens de comunidades indígenas, quilombolas e extrativistas terem conhecimento sobre os processos seletivos das universidades. A ausência de conexão em escolas e nas universidades impacta no trabalho do(a) professor(a) e na vida acadêmica de estudantes que muitas vezes não têm acesso à internet em casa. Além disso, os relatos indicaram que a pandemia de Covid-19 agravou essa exclusão e sinalizaram para as disparidades de conectividade entre os grandes centros urbanos e as demais cidades. As redes comunitárias despontam como uma alternativa para a melhora no acesso à educação, mas a atuação em pequena escala é um dos empecilhos.

• Saúde e Comunicação: Interlocutores do território mencionaram a importância de se viabilizar a comunicação de populações mais isoladas para temas como abastecimento/ manutenção de equipamentos, aquisição de remédios e transporte de pessoas que necessitem de atendimento especializado de saúde, telemedicina; além da comunicação para gestão e comercialização das cadeias produtivas locais;

• Denúncias, proteção do território e de defensores/as: A internet também é um meio para o exercício da proteção do território e de seus recursos pelas próprias comunidades, permitindo alertar o Poder Público e a mídia sobre violações e invasões em seus territórios. Algumas lideranças também relataram utilizar a Internet para se inscrever nos programas de proteção oferecidos pelo governo.

• Lazer: As entrevistas realizadas demonstram que a limitação e a ausência de conectividade acabam por representar uma diminuição da qualidade de vida da população. Observa-se uma perda não só no acesso aos direitos fundamentais exemplificados acima, mas também em outras atividades de consumo e de lazer, como acesso a filmes e música.

2.3. A ausência de energia elétrica continua sendo uma barreira estruturante, anterior à própria expansão digital

A conectividade é, hoje, um direito fundamental. No entanto, seu pleno exercício depende também do acesso à energia elétrica, que permanece como uma barreira estruturante, anterior à própria expansão digital.

O Estado brasileiro tem avançado nos esforços de universalização da eletricidade. Ainda assim, a Amazônia permanece como a “última milha” desse processo. Essa contradição é marcante: embora a região seja responsável por grande parte da produção de energia renovável do país, sua população não usufrui plenamente do recurso que ajuda a gerar. Em 2021, os estados da Amazônia Legal produziram mais de 27% da eletricidade do Brasil, mas consumiram apenas 11%, exportando o excedente para outras regiões.⁸ Ao mesmo tempo, o aumento da demanda energética tem acelerado a implementação de grandes empreendimentos, cujos impactos recaem sobre comunidades e territórios locais.

Nesse cenário, a forma como eletricidade é incorporada às comunidades torna-se um aspecto central, pois, em algumas localidades, a chegada da luz é percebida como uma forma de dominação ou imposição, já que essas populações não foram previamente informadas nem consultadas sobre o desejo, ou não, de receber tal infraestrutura

Segundo representantes das comunidades locais, a chegada da energia elétrica em seus territórios provocou transformações significativas nas dinâmicas sociais e culturais. Por isso, a preocupação não está na presença dessas tecnologias em si, mas na forma como elas são introduzidas no cotidiano da população. Os moradores sabem que a internet — assim como foi com a energia elétrica — tem potencial para alterar seus modos de vida, e por isso alertam para os impactos de sua implantação sem o devido diálogo com a comunidade e sem ações de letramento digital.

As entrevistas também revelaram apreensão quanto à possibilidade de que a conectividade reduza o interesse pela cultura local em favor do conteúdo online. Essa percepção é particularmente presente entre os mais velhos, que destacam a importância de preparar os jovens para uma inserção consciente da tecnologia, de modo a preservar os vínculos comunitários e evitar o isolamento.

Diante dessas inquietações, ganha destaque o debate sobre protocolos comunitários de consulta e consentimento prévio, livre e informado. Esses instrumentos de governança territorial, elaborados pelas próprias comunidades, buscam garantir que qualquer intervenção externa, seja em energia, conectividade ou outras tecnologias, ocorra por meio de diálogo transparente, respeitando autonomias locais e diferentes perspectivas de desenvolvimento e bem-viver.

Nesse cenário, tanto gestores públicos quanto organizações da sociedade civil reconhecem que a chegada da Internet provoca transformações sociais profundas. Contudo, não foram identificadas políticas públicas estruturadas voltadas para mitigar riscos aos direitos humanos e às tradições locais. As iniciativas de letramento digital e os debates sobre os efeitos da conectividade têm sido conduzidos sobretudo pelas próprias comunidades, por organizações sociais e por pesquisadores, e não como resultado de políticas estatais.

2.4. A chegada da Starlink ao Brasil ocorreu de forma desarticulada, sem transparência ou estudos técnicos publicados, e sua operação segue à margem do planejamento estatal

A adoção dos satélites de baixa órbita da Starlink, particularmente na região Amazônica, expandiu significativamente o alcance da banda larga em áreas que historicamente enfrentavam dificuldades de infraestrutura. Para compreender como se deu a chegada e a rápida expansão da empresa, o InternetLab realizou um levantamento baseado em reportagens jornalísticas, mapeando os principais marcos internacionais, nacionais e regionais da Starlink.

Diante da ausência de documentos oficiais e de estudos técnicos consolidados, a imprensa foi utilizada como fonte de informação acessível sobre a atuação da empresa no país. Esse levantamento, estruturado em formato de linha do tempo entre 2018 e 2025, revelou um processo caracterizado pela falta de planejamento estatal, pela opacidade nas decisões e pelo protagonismo da própria Starlink na definição dos rumos da conectividade em áreas remotas.

Um marco central desse processo foi a autorização concedida pela Anatel em 2022 para a operação de milhares de satélites, sem a realização prévia de estudos públicos sobre seus impactos. Desde então, a expansão da empresa tem ocorrido de forma acelerada, por meio de negociações diretas com autoridades nacionais, como encontros com o ex-presidente da República, e também por iniciativas descentralizadas de estados e municípios. A cobertura jornalística, em muitos momentos, foi a principal fonte de informação sobre a presença da empresa no país, evidenciando a fragilidade dos mecanismos públicos de acompanhamento.

Esse contexto demonstra que a expansão da tecnologia na Amazônia não se deu prioritariamente por meio do governo federal, mas sim por iniciativas locais — de cidadãos, autoridades regionais ou organizações sociais. Um exemplo é a criação, em 2022, da iniciativa “Conexões Povos da Floresta”, idealizada pela COIAB, pela CONAQ e pelo CNS, com a missão de conectar comunidades indígenas, quilombolas e extrativistas da Amazônia. De acordo com representante do projeto entrevistado, a Starlink tem sido a única provedora capaz de oferecer conexão de qualidade a preços acessíveis na região.

Todo esse cenário foi favorável, portanto, para a rápida expansão da Starlink em todo o Brasil e, em especial na Região Norte e na Amazônia Legal. Segundo dados da Anatel, a empresa já assumiu a liderança no provimento satelital. Em novembro de 2024, quase 60% dos assinantes de internet via satélite no Brasil estavam na Starlink e cerca de 1/3 dos clientes da empresa estavam no Norte. Estados como Pará e Amazonas acumulam dezenas de milhares de acessos, e localidades remotas aparecem em destaque. Na Amazônia Legal, o sistema alcançou rapidamente quase a totalidade dos municípios: em julho de 2024, a Starlink estava presente em 96% dos municípios, com antenas instaladas em 743 dos 772 municípios da região.⁹

A chegada da Starlink e a consolidação da Internet via satélite de baixa órbita ilustram como soluções privadas têm ocupado os espaços deixados pela ausência de políticas públicas consistentes de conectividade. Embora a expansão dessa infraestrutura tenha ampliado o acesso em localidades remotas, ela também introduz novos desafios que exigem reflexão mais aprofundada. O ponto central, portanto, não é apenas ampliar o acesso, mas garantir que a conectividade seja instrumento de inclusão, de respeito às especificidades regionais e de fortalecimento da soberania tecnológica nacional.

2.5. As políticas públicas federais avançaram nos últimos anos, mas ainda sofrem com fragmentação normativa, sobreposição de competências e baixa articulação entre esferas de governo

A legislação sobre conectividade é esparsa e extensa, com algumas normativas gerais que orientam as políticas públicas de universalização da conectividade, como a Lei Geral de Telecomunicações (Lei nº 9.472/1997), os decretos dos Planos Gerais de Metas para Universalização do Serviço, Plano Estrutural de Redes de Telecomunicações, o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) e o Marco Civil da Internet, além de uma série de programas e normas específicas voltadas à conectividade para fins pré-definidos.

Atualmente, os principais programas de conectividade hoje em vigência no Brasil podem ser divididos em três principais frentes: (i) conexão de escolas, (ii) conectividade na Amazônia/Região Norte e (iii) conectividade em áreas rurais:

(i) Conexão de escolas: a conectividade nas escolas públicas é defendida a partir do argumento de que a universalização do acesso à internet de alta velocidade pode impulsionar tanto o processo de aprendizagem quanto a qualidade de vida. No entanto, trata-se de um desafio histórico, marcado tanto pela ausência de acesso adequado à internet quanto pela precariedade da infraestrutura disponível.

Entre os programas já implementados ou em curso que visam ampliar a oferta de internet no ambiente escolar, destacam-se: o Programa Banda Larga nas Escolas (PBLE) —Decreto nº 6.424/2008; o Plano Nacional de Educação — Lei nº 13.005/2014; a Política de Inovação Educação Conectada (PIEC) —Lei nº 14.180/2021; a Lei da Conectividade —Lei nº 14.172/2021; o Programa Internet Brasil —Lei nº 14.351/2022; a Estratégia Nacional de Escolas Conectadas (Enec) —Decreto nº 11.713/2023; e a Política Nacional de Educação Digital —Lei nº 14.533/2023;

De modo geral, os gestores públicos entrevistados para a realização da pesquisa conduzida pelo InternetLab destacaram a preferência pela conexão via fibra óptica, reservando o uso da Starlink apenas para situações em que os satélites de baixa órbita constituem a única alternativa viável. Há uma preocupação conjunta do Governo Federal, dos estados e dos municípios em ampliar a conectividade escolar, o que se reflete em uma multiplicidade de programas e iniciativas, muitas vezes sobrepostos ou até concorrentes entre si. Apesar desse esforço, os projetos permanecem distantes de assegurar uma conectividade significativa, enfrentando obstáculos como a descontinuidade decorrente de mudanças de gestão e a indefinição de competências entre os diferentes níveis de governo.

(ii) Conectividade na Amazônia/Região Norte: o processo de expansão da conectividade na Amazônia e nas diferentes comunidades do Norte do país enfrenta, além dos obstáculos relacionados à indisponibilidade de redes de energia elétrica já mencionados anteriormente, desafios específicos da realidade de cada estado da Amazônia Legal. Entre eles, destacam-se as frequentes quedas de conexão e as dificuldades impostas pelo isolamento geográfico de diversos municípios, cujo acesso depende exclusivamente do transporte aéreo ou fluvial.

Assim, considerando que cada um dos estados da Amazônia Legal apresenta suas próprias preocupações e particularidades geográficas e de infraestrutura, buscamos entender como essas questões eram endereçadas do ponto de vista jurídico-regulatório, e quais eram as políticas sobre conectividade e as iniciativas relacionadas ao acesso à internet e letramento digital nas legislações e projetos estaduais.

No geral, as legislações e projetos estaduais não abordam especificamente a criação ou expansão de políticas de infraestrutura de conectividade, mas buscam prioritariamente estabelecer mecanismos para a execução e a adaptação das diretrizes nacionais ao contexto local. Dentre os destaques, está a discussão acerca dos satélites de baixa órbita.

No período analisado, o estado do Amazonas foi o que mais ativamente atuou na criação de leis e medidas voltadas à demanda de aumento da qualidade da conectividade em suas cidades, em especial em relação ao debate de satélites de baixa órbita. Em consulta ao poder legislativo do estado, foi pontuado que os contratos firmados com a Starlink são feitos de forma descentralizada.

(iii) Conectividade em áreas rurais: além das diferenças entre os estados da Amazônia e das dificuldades de infraestrutura já mencionadas nos tópicos anteriores, há também um contraste significativo entre as áreas urbanas e rurais. Para enfrentar essas desigualdades, o Brasil tem implementado políticas voltadas à redução das disparidades no acesso à internet e à ampliação da inclusão digital, levando em conta as especificidades territoriais, bem como características geográficas, ambientais e logísticas das diferentes regiões. Entre os principais programas voltados a esses contextos, destacam-se: o Programa Amazônia Integrada e Sustentável (PAIS) (Decreto nº 10.800/2021), o Projeto Amazônia Conectada (PAC) (Portaria Interministerial nº 586/2015), que integra o Programa Norte Conectado, e o Programa Rural + Conectado (2023).

As principais políticas federais com foco na universalização da conectividade na região norte/amazônica, e outros territórios considerados de difícil acesso, como zonas rurais e parte da região nordeste, têm como foco o investimento e ampliação da infraestrutura, em especial das infovias. No entanto, os desafios de conexão não se limitam à infraestrutura, mas também incluem questões como insuficiência de renda para contratação de planos e aquisição de aparelhos.

Dessa forma, fatores como o custo da internet, letramento digital e qualidade do acesso não parecem ser as pautas prioritárias na construção de políticas voltadas à conectividade nos estados da Amazônia brasileira. Essa lacuna pode comprometer o impacto e a eficácia dessas iniciativas, limitando seu potencial de reduzir, de fato, as desigualdades no acesso e no uso significativo das tecnologias digitais.

2.6. Redes comunitárias, importantes para garantir acesso em regiões isoladas, enfrentam entraves regulatórios impostas pela Anatel à adoção de critérios técnicos sem considerar de forma integrada os aspectos sociais e políticos envolvidos

As redes comunitárias desempenham papel fundamental ao garantir acesso à internet em regiões isoladas, especialmente em territórios de comunidades tradicionais, nas quais frequentemente constituem a única forma de comunicação e compartilhamento de informações.

Ao longo de 20 anos de trajetória, o Nupef tem elaborado metodologias e tecnologias voltadas ao fortalecimento das populações mais afetadas pelas desigualdades de conectividade. Entre elas, estão as redes comunitárias ou de proteção territorial, implementadas com representantes de comunidades quilombolas, indígenas e de quebradeiras de coco babaçu, em diversos estados brasileiros, principalmente na região da Amazônia Legal. As redes são formas de fortalecer comunidades por meio do acesso à informação e do uso seguro da tecnologia. Elas contribuem para garantir acesso à Internet, mas não se restringem a isso: são sistemas de comunicação (que podem estar conectados ou não à Internet) e colaboram para a proteção territorial, conectividade, formação a respeito de tecnologias e uso seguro da Internet, além de difusão de conteúdos de interesse público. 

Apesar de sua relevância, esse modelo enfrenta obstáculos significativos no campo regulatório, o que dificulta sua consolidação e expansão.Nos termos da Lei Geral de Telecomunicações (LGT), cabe à Anatel gerir os recursos destinados à exploração de satélites, além de definir requisitos e critérios específicos para sua utilização. Nesse contexto, os critérios atualmente estabelecidos pela Anatel para a definição do tipo de tecnologia empregada em suas políticas públicas voltadas à região norte/amazônica do país e, de forma mais específica, sobre o uso de satélites de baixa órbita da Starlink, ignoram questões políticas, sociais e culturais relacionadas ao uso de determinada tecnologia. A escolha tem se baseado exclusivamente em critérios técnicos e financeiros, priorizando interesses econômicos e a melhor conectividade possível dentro dos recursos disponíveis, em detrimento da adaptação às realidades locais.

As redes comunitárias operam em territórios de comunidades tradicionais e podem representar a única forma de compartilhamento de informações disponível, mas enfrentam dificuldades de se adequar às exigências da Anatel, o que limita sua viabilidade e expansão.

Apesar da Anatel justificar suas liberações a partir de critérios técnicos, desde a aprovação do uso de satélites de baixa órbita, não foram divulgados estudos técnicos robustos por parte da Anatel que fundamentam essa decisão. A construção de parcerias multidisciplinares — envolvendo outros órgãos públicos e organizações da sociedade civil — poderia contribuir de forma significativa para políticas públicas mais sensíveis às especificidades dos territórios.

2.7. A autonomia tecnológica das comunidades não pode depender exclusivamente da Starlink nem da iniciativa comunitária

A experiência do Instituto Nupef com a utilização da Starlink nasceu da intenção de identificar uma solução de conectividade financeiramente mais viável para comunidades em territórios com acesso limitado ou inexistente à Internet, a partir de iniciativas de Redes Comunitárias. Nessas localidades, os desafios de acesso são significativos, e a principal alternativa disponível costuma ser a conexão via satélite tradicional, cujos custos elevados frequentemente inviabilizam a contratação, mesmo quando compartilhados entre os membros da comunidade.

Diante desse contexto, a Starlink foi considerada uma opção de teste viável, pois oferece conectividade contínua com sinal de melhor qualidade, menor custo de serviço e flexibilidade de implantação. A avaliação conduzida pelo Nupef, no decorrer da pesquisa, contemplou não apenas o custo direto do serviço, mas também a sua capacidade de atender de forma consistente às demandas das comunidades, buscando uma implementação sustentável a médio e longo prazo. Os principais pontos observados foram:

1. Aspectos técnicos: A Starlink opera por meio de uma constelação de satélites em órbita baixa, a aproximadamente 550 km da Terra, com cobertura global. A baixa altitude permite uma latência de cerca de 25 ms, em contraste com satélites geoestacionários, cuja latência pode ultrapassar 600 ms. A diferença é substancial: cada pacote de dados percorre muito mais rapidamente o trajeto entre o terminal do usuário e os satélites da Starlink, resultando em uma proporção de aproximadamente 70 viagens completas da Starlink para cada única viagem de um satélite geoestacionário. Esse desempenho permite que a experiência de navegação do usuário final se aproxime da oferecida por uma conexão terrestre de alta velocidade, como a fibra óptica. Isso é particularmente crucial para atividades que exigem estabilidade e baixa latência, como videoconferências, telemedicina, ensino à distância e outros serviços digitais. A Starlink também apresenta um processo de instalação simplificado e de alta mobilidade. Os equipamentos do kit (roteador, antena e cabo) podem ser facilmente instalados, desligados, reinstalados e movidos dentro de um mesmo território. A única exigência é que a antena tenha um campo de visão desobstruído para o céu, permitindo a conexão com a constelação de satélites. Essa facilidade reduz significativamente os procedimentos burocráticos associados à mudança de pontos de acesso. No entanto, o acesso à Internet na Amazônia Legal enfrenta desafios estruturais mais amplos, que vão além da dimensão técnica e refletem desigualdades econômicas, limitações geográficas, territoriais e lacunas nas políticas públicas de conectividade. A cobertura ainda é restrita, o sinal instável, os custos de conexão elevados, o acesso a equipamentos adequados são limitados e muitas comunidades enfrentam problemas de fornecimento de energia elétrica, dificultando a universalização da conectividade.

2. Aspectos econômico-financeiros: os entraves financeiros não estão necessariamente no valor da mensalidade do serviço, mas sim no custo inicial de aquisição dos kits de instalação que inclui antena, roteador e cabos, sem considerar outros acessórios que eventualmente podem ser necessários (cujo valor muitas vezes supera o de uma única mensalidade). Além disso, o custo inicial do kit de implantação envolve um investimento relativamente alto. A contratação e o pagamento das mensalidades só podem ser realizados por cartão de crédito e o contato com a empresa se restringe ao canal do próprio site.

3. Imprevisibilidade da Interface do site da Starlink e processos de aquisição: As mudanças periódicas na interface do usuário do site da Starlink geraram dificuldades para o usuário, já que não eram acompanhadas de orientações detalhadas ou flexibilidade da configuração. Também foram registradas alterações quanto aos procedimentos de compra, necessidade de envio de documentação, autenticação de dois fatores como exigência padrão e longos atrasos no envio dos materiais.

4. Interface do aplicativo Starlink: observou-se que o painel administrativo do aplicativo apresentava uma interface intuitiva, permitindo a gestão remota das redes O aplicativo fornece indicadores sobre velocidade, latência, interrupções e eventuais obstruções na visada da antena, que podem ser compreendidos com facilidade. No entanto, foram constatadas interrupções sem explicação que evidenciam a necessidade de suporte técnico contínuo para assegurar a manutenção do sinal.

5. Manutenção do kit: atualmente, não é possível a aquisição avulsa de peças do Kit Padrão, o que significa que, em caso de falha em um único componente fora do período de garantia, a única alternativa via Starlink é a compra de um novo kit completo. Os registros de atendimentos da equipe de tecnologia do Nupef indicam que falhas em alguns equipamentos começam a ocorrer mesmo antes do fim da garantia. Nessas situações, a cobertura oferecida pela Starlink é limitada, já que a empresa não assume responsabilidade por uma ampla gama de ocorrências, que vão desde problemas de instalação, obstruções e redirecionamentos manuais até falhas elétricas, interferências externas, desgaste natural ou condições climáticas extremas. Isso significa que, mesmo durante o período de garantia, há diversos cenários em que a substituição não é assegurada - deixando os usuários dependentes de revendedores terceiros.

6. Compatibilidade tecnológica: No site, é possível gerenciar informações da conta, verificar faturamento, comprar peças adicionais ou novos kits e controlar os usuários da conta com diferentes níveis de acesso, como administrativo, técnico ou apenas para fins de faturamento. As funções de configuração e manutenção do kit e o monitoramento detalhado da rede, como sinal, desempenho, latência, dispositivos conectados e interferências, estão disponíveis apenas pelo aplicativo. Na experiência do Instituto Nupef, observou-se que alguns gestores comunitários utilizam celulares que não suportam o aplicativo, assim, não há alternativa equivalente no site para realizar o gerenciamento do kit, aumentando a dependência de terceiros ou gerando custos adicionais para as comunidades.

 

A experiência do Nupef mostra, portanto, que, em termos técnicos, a Starlink consegue oferecer soluções e ser um tipo de resposta aos desafios à ampliação da conectividade em territórios isolados. No entanto, a sustentabilidade dessa resposta depende de vários fatores que vão além da tecnologia disponível.

As dificuldades para manter o serviço ativo não se limitam à organização comunitária necessária para gerir a rede. Elas também estão ligadas a barreiras estruturais, como desigualdades regionais, falhas nas políticas públicas de conectividade e limitações na entrega de equipamentos, que afetam diretamente a continuidade das iniciativas.

Além dessas barreiras, surgem obstáculos relacionados ao próprio modelo de operação da Starlink. O suporte técnico oferecido é limitado, as formas de pagamento não levam em conta a realidade de famílias e populações excluídas do sistema de crédito financeiro e o atendimento não considera de forma adequada às condições dessas comunidades. Esses fatores comprometem a continuidade do serviço ao longo do tempo, fragilizando as redes comunitárias que dependem desse recurso para manter a conectividade local com a Internet.

Por isso, a autonomia tecnológica desses territórios e a sustentabilidade de suas redes não podem depender exclusivamente da iniciativa comunitária em se organizar e reunir recursos para a manutenção de uma infraestrutura de conectividade à Internet. Elas requerem também a criação de condições estruturais e políticas que assegurem sua implantação, manutenção e expansão de forma contínua. Sem esse suporte, as redes tornam-se vulneráveis à descontinuidade e à dependência de poucos provedores. Nesse contexto, tanto os serviços de conectividade da Starlink quanto os de outras operadoras devem ser incorporados a estratégias políticas mais amplas de fortalecimento da infraestrutura local.

 

3. RECOMENDAÇÕES

 

A partir da análise das múltiplas fontes de dados, constatamos que a distribuição da conectividade no Brasil permanece profundamente desigual, tanto em termos de infraestrutura quanto de qualidade da conexão.

A pesquisa não teve como objetivo oferecer soluções prescritivas ou denúncias pontuais, mas sim fomentar reflexões interdisciplinares sobre o tema, que integrem não apenas os aspectos jurídicos e técnicos, mas também os culturais, sociais, econômicos e ambientais envolvidos. Defendemos que apenas a partir dessa integração será possível a construção de políticas públicas verdadeiramente comprometidas com a justiça social e acesso a direitos.

Com base nas conclusões de ambos os estudos, reunimos a seguir um conjunto de recomendações voltadas ao aprimoramento das políticas públicas para a universalização da conectividade no Brasil, que devem ser implementadas por meio de articulações entre Estado, atores do setor privado, sociedade civil e comunidades tradicionais:

• Necessidade de superação da infraestrutura energética como barreira anterior à conectividade. A ausência ou instabilidade do fornecimento de energia elétrica ainda constitui um entrave à universalização da internet, sendo um desafio prévio à própria discussão sobre inclusão digital na região Norte. Nesse contexto, recomenda-se que o Estado reconheça a precariedade da infraestrutura energética como uma barreira estrutural para o acesso à internet, e incorpore as possibilidades de mudanças comportamentais e culturais que acompanhem a inserção de novas tecnologias em comunidades tradicionais nas políticas públicas e legislação sobre conectividade na Amazônia Legal, respeitando os Direitos Humanos.

• Reconhecimento da exclusão digital como fenômeno multidimensional. A exclusão digital, em muitos casos, não se manifesta apenas na ausência de conexão, mas também na precariedade dos dispositivos, na instabilidade das redes, nos custos elevados e na ausência de energia elétrica. Mais que ampliar a cobertura, é fundamental repensar a relação do Estado com os territórios e garantir a participação ativa das comunidades na formulação das políticas de conectividade. Além disso, é importante a estruturação e fortalecimento de iniciativas de letramento digital, mobilizadas pela própria população e comunidades locais, e políticas públicas sobre o tema, especialmente voltadas para populações historicamente excluídas da cultura digital. O debate sobre acesso deve ser uma questão de justiça social, e não apenas de infraestrutura

• Consideração, na construção de normas, políticas e iniciativas, da conectividade como direito habilitador de outros direitos fundamentais. A conexão é condição básica para garantir educação, saúde e proteção de territórios, uma vez que a digitalização dos serviços públicos e das políticas públicas tornou a internet via de acesso e exercício da cidadania. Nesse sentido, é imprescindível investir em infraestrutura pública, como redes de fibra óptica e internet de alta velocidade, para reduzir a dependência de soluções exclusivamente comerciais e explorar alternativas sustentáveis de expansão, com baixo impacto ambiental. A conectividade, portanto, deve ser consolidada como um direito estruturante, cuja efetivação exige políticas públicas acompanhadas de ações de letramento digital, regulação, transparência e segurança, especialmente para comunidades e territórios vulneráveis.

• Adequação das políticas públicas às especificidades culturais, territoriais e econômicas da Amazônia. Para enfrentar os desafios de conectividade da região, como floresta densa, população dispersa, desigualdades socioeconômicas e falta de infraestrutura, é essencial que as políticas considerem diferenças entre estados, áreas urbanas e rurais, prevendo investimentos em infovias, soluções para territórios de acesso aéreo e fluvial, e medidas contra barreiras de renda e de energia elétrica. Além disso, os levantamentos oficiais devem contemplar comunidades de baixa densidade populacional, incluindo quilombolas, indígenas, extrativistas e agricultores familiares, de modo a garantir que as políticas reflitam a diversidade amazônica e assegurem acesso equitativo à conectividade.

• Enfrentamento da ausência de planejamento estatal e da opacidade de dados sobre a expansão da Starlink na Amazônia Legal. A falta de estratégia nacional e de transparência nos critérios de concessão e regulamentação tem levado a uma implementação prematura e descentralizada da tecnologia, aprofundando desigualdades e transferindo controle da infraestrutura a interesses privados externos. Embora a Starlink seja hoje a principal provedora de internet de baixa órbita em áreas isoladas, sua atuação deve estar vinculada a políticas públicas que garantam inclusão, soberania tecnológica e justiça socioambiental. Para isso, é necessária uma revisão normativa que estabeleça regras claras de sustentabilidade, coexistência com outros sistemas satelitais e alinhamento à regulação internacional do espaço, assegurando o uso equitativo e responsável dessas tecnologias.

• Fortalecimento da coordenação das políticas públicas de inclusão digital. As políticas e programas já existentes poderiam ter avançado em direção à conectividade significativa na Amazônia Legal e no Brasil como um todo, caso fossem implementadas de forma integrada e articulada. É fundamental, portanto, que o governo federal consolide uma estratégia coordenada, multissetorial e orientada pelo interesse público, envolvendo Estado, setor privado e sociedade civil organizada, de modo a potencializar recursos, reduzir sobreposições e ampliar o impacto das ações de inclusão digital.

• Fortalecimento da participação e autonomia das comunidades locais no desenho e implementação das políticas de conectividade. Ao longo da condução da pesquisa, encontramos um consenso sobre a importância de envolver as comunidades de forma ativa e integrada, considerando seus contextos culturais, territoriais e políticos. Essa participação é essencial tanto para garantir qualidade da conexão e sustentabilidade das estratégias, quanto para assegurar a distribuição equitativa de infraestrutura e equipamentos nas regiões mais desafiadoras, além de permitir o monitoramento social sobre os impactos da chegada da internet nos territórios. Simultaneamente, é fundamental investir em projetos e políticas que fortaleçam a autonomia comunitária, preparando jovens e lideranças locais para implementar soluções como redes comunitárias, expandir pontos de conexão e utilizar as tecnologias de forma crítica para narrar suas próprias histórias. Nesse sentido, a ampliação do letramento digital é um componente estratégico para que essas populações possam se apropriar da Internet com segurança, consciência e capacidade de transformação social.

• Criação de condições estruturais e políticas que assegurem a implantação, manutenção e expansão de infraestrutura tecnológica de forma contínua nos territórios. Para que haja de fato autonomia, as redes comunitárias não podem depender exclusivamente da iniciativa das próprias comunidades para se organizarem e mobilizarem recursos. É necessário que haja políticas públicas consistentes e mecanismos de financiamento estáveis que apoiem a sustentabilidade dessas iniciativas, garantindo manutenção técnica, reposição de equipamentos e atualização tecnológica ao longo do tempo

• Redirecionamento efetivo do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST), garantindo que seus recursos cheguem às populações historicamente marginalizadas e não sejam capturados por pressões setoriais. O Estado deve buscar fortalecer modelos comunitários e colaborativos de conectividade, apoiando iniciativas que reconheçam a autodeterminação das comunidades indígenas e tradicionais no controle de suas próprias informações e tecnologias. Esse apoio deve incluir tanto suporte técnico e financeiro a redes comunitárias quanto marcos regulatórios que consolidem esses arranjos como parte legítima da política nacional de conectividade.

 

4. REFERÊNCIAS

CETIC.BR. Pesquisa sobre o uso das tecnologias de informação e comunicação nos domicílios brasileiros: TIC Domicílios 2023 [livro eletrônico] = Survey on the use of information and communication technologies in Brazilian households: ICT Households 2023 / [editor] Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR. 1. ed. São Paulo: Comitê Gestor da Internet no Brasil, 2024. Disponível em: https://www.cetic.br/pt/pesquisa/domicilios/publicacoes/.

IDEC. Acesso à internet na região norte do Brasil. 2022, p. 3. Disponível em: https://idec.org.br/arquivos/pesquisas-acesso-internet/idec_pesquisa-acesso-internet_acesso-internet-regiao-norte.pdf. Acesso em: 26 mar. 2024.

INTERNETLAB. Redes na floresta: mapeamento das políticas de conectividade na região amazônica. São Paulo, 2025. Disponível em: https://internetlab.org.br/wp-content/uploads/2025/06/relatorio_redesnafloresta_10062025.pdf/. Acesso em: 1 set. 2025.

ITU. Measuring digital development – ICT Development Index 2024. Disponível em: https://www.itu.int/hub/publication/d-ind-ict_mdd-2024-3/. Acesso em: 01 mar. 2024.

SCHUTZE, A.; HOLZ, R. Retrato da Energia na Amazônia Legal e a Democratização dos Dados. Climate Policy Initiative, 2023. Disponível em: https://www.climatepolicyinitiative.org/pt-br/publication/a-transicao-energetica-na-amazonia-legal/. Acesso em: 19 ago. 2024.

Starlink aumenta base no Brasil: veja quais estados têm mais clientes. Disponível em: https://teletime.com.br/16/01/2025/starlink-aumenta-base-no-brasil-veja-quais-estados-tem-mais-clientes/. Acesso em: 1 set. 2024.